Hacia una contratación pública digital más abierta, más diversa y más competitiva

¿Cómo podemos abrir el mercado de proveedores de la Administración Pública a startups y pymes digitales?

Esta es LA PREGUNTA, y la gran obsesión en GOBE. Cada vez más instituciones públicas están interesadas en contar en sus procesos de transformación digital con empresas emergentes que están impactando todo tipo de industrias. Empresas con tracción en el mercado y con soluciones a la provisión de servicios, a la eficiencia administrativa o a la calidad institucional, y que podrían combinar su modelo de negocio B2B con el modelo B2G. No obstante, la presencia de startups, scale-ups y pymes digitales en los procesos de transformación pública es todavía mínima.

Existen varias razones, pero la gran barrera sigue siendo la compra pública comercial. Aunque se han hecho grandes esfuerzos para abrir el mercado a otro tipo de empresas, lo cierto es que no se ha llegado a los objetivos esperados. Por una parte, la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), siguiendo las recomendaciones y directivas europeas, tenía como uno de sus objetivos diversificar la compra pública y aumentar el número de pymes trabajando con la Administración. Por otra, se ha intentado implementar la Compra Pública Innovadora (CPI), y con ello, activar el rol de las Administraciones en la generación de I&D. Ninguno de estos esfuerzos han tenido el resultado deseado: los pliegos siguen cerrando la competencia a las pymes (especialmente en el sector TIC), y los procesos de CPI son demasiado lentos y complejos para atraer a empresas digitales nuevas con objetivos de crecimiento rápido. Además, la CPI deja fuera a todas aquellas empresas que aun siendo jóvenes, ya tienen producto y tracción en el mercado.

Llevamos cinco años impulsando e implementando laboratorios govtech, antes desde el Publictech Lab, ahora desde GOBE, y junto con el desarrollo de este tipo de laboratorios, hemos planteado una serie de medidas para aprovechar las oportunidades del actual sistema jurídico con el objetivo incentivar una contratación pública digital más abierta, más diversa y más competitiva. Con ello, estamos desarrollando un nuevo concepto, “La Compra Pública Emprendedora” (CPE) que tiene como objetivo escalar la innovación con valor público ya existente en el mercado (vs. CPI cuyo objeto es impulsar la I&D).

A continuación, planteamos algunas primeras líneas de reflexión muy concretas que responden a las limitaciones que hemos encontrado a la hora de implementar proyectos govtech. Esta reflexión es parte de este nuevo concepto de CPE, que nos encantaría seguir profundizando con todas las personas interesadas en el tema.

La gran pregunta: ¿Cómo hacer proyectos piloto por más de 15.000 euros? Creemos tener (por fin) la respuesta

Especialmente en los proyectos digitales, es necesario probar las nuevas soluciones y medir su impacto y su eficiencia. Si no hay pilotos, las Administraciones no pueden conocer el valor de esas nuevas soluciones, por lo tanto, no pueden demandarlas vía licitación. Desafortunadamente, la Ley de Contratos no presenta ninguna figura clara que permita pagar por una prueba o piloto de una solución ya en mercado. Por lo tanto, lo habitual es recurrir al contrato menor, por el cual se puede adjudicar de manera sencilla, discrecional y directa el contrato a un proveedor (a veces mediante ternas).

Pero el contrato menor, ni es la figura correcta para una experimentación o pilotaje, ni permite desarrollar pilotos de cierta cuantía necesarios para una evaluación real de la solución y la tecnología.

Algunas instituciones están recurriendo a otro tipo de figuras para este tipo de procesos de prueba: premios, teniendo como ejemplo más característico el de Aena Ventures, subvenciones, como el caso de Puertos del Estado, o los convenios de colaboración con las empresas que participan en el piloto, con el ejemplo del trabajo desarrollado por la Fundación Mobile World Capital. Todas estas modalidades exceden de los 15.000€ pero no suelen sobrepasar los 50.000€. 

Quizás la experiencia más interesante es la realizada por Renfe en el 2021, y que está en desarrollo, la cual utilizaba la figura es la de concursos de proyectos, del artículo 183 de la Ley de contratos, que permite enlazar al ganador del premio con un negociado sin publicidad. Esta figura se ha utilizado mucho en planificación urbana y concursos de diseño y arquitectura, y el año pasado se desarrolló un primer ejemplo de la aplicación de la figura para un programa de retos de startups en Renfe. Adjunto las bases.  

Renfe lanzó en su portal de contratación un concurso de proyectos por reto identificado. En total hicieron cinco.  El premio consistía en:

• un premio de 50.000€ en dos fases: 25.000€ al inicio, y si se cumplían los hitos establecidos en el piloto los otros 25.000€,
• una aceleración y mentoría valorada en 60.000€, y
• acceso a un negociado sin publicidad de hasta 1 millón de euros. Como el negociado era de hasta un millón, los equipos tenían capacidad de no comprar la solución o comprarla en base a sus necesidades y al potencial probado.

En unas semanas publicaremos una guía para el uso del artículo 183 en este tipo de proyectos.

¿Cómo fomentar la contratación de startups, scaleups y PYMES digitales en las contrataciones abiertas?

Respuesta rápida: siguiendo exactamente lo que dice la LCSP y persiguiendo su filosofía. 

Si algo podría impactar decisivamente en la apertura del mercado digital es el diseño de pliegos. Ni cambio de Ley ni de normativas. A continuación, explicamos algunas de las opciones, empezando por lo básico: no establecer solvencias que supongan una barrera insalvable a pequeñas y medianas empresas.

Así, la Ley de Contratos permite mecanismos facilitadores para la presentación de solvencias a empresas de nueva creación siempre que sean procedimientos no SARA (sujetos a regulación armonizada), que en el caso de entidades distintas a la Administración General del Estado (AGE) tienen su máximo umbral en 214.000 euros. Estas disposiciones permiten a empresas de menos de cinco años presentar seguros de responsabilidad civil en vez de solvencias económicas, o presentar la solvencia técnica de los miembros del equipo en vez de la solvencia técnica de una empresa de nueva creación.

Después de salvar la “barrerita” de las solvencias, las empresas híper-especializadas se enfrentan al peso del precio en el pliego. Dado que casi cualquier oferta anormalmente baja se puede justificar, la única opción que queda es que el precio no pese más del 35%. Nos atrevemos a decir que la mayoría de las licitaciones en donde el peso del precio es mayor del 35% no pueden cumplir con la obligación que la Ley de Contratos del Sector Público establece de “velar por que el diseño de los criterios de adjudicación permita obtener obras, suministros y servicios de gran calidad, concretamente mediante la inclusión de aspectos cualitativos, medioambientales, sociales e innovadores vinculados al objeto del contrato.”.  Al contrario, estaríamos ante meras subastas al precio más bajo. Instituciones como la Fábrica de Moneda y Timbre lanzan licitaciones con un peso de precio en torno al 30% para evitar estas subastas de proyectos. 

Además del peso del precio en los criterios de adjudicación, el otro factor importante es la fórmula. Desafortunadamente, la fórmula más usada es la fórmula lineal básica, la cual asigna la puntuación máxima a la oferta con el menor precio de licitación y que valora al resto de las ofertas proporcionalmente a su bajada. No hay que saber mucho de matemáticas para intuir que esa fórmula no es muy compatible con la calidad. 

Por último, y en nuestra opinión, la medida más potente, es pedir una prueba de concepto como parte del concurso, y exigir que al menos el 80% de las funcionalidades que exige el pliego estén ya desarrolladas. No tiene ningún sentido que en el siglo XXI las Administraciones Públicas estén comprando software en base a lo que se establezca en una memoria escrita, dando espacio a empresas no especializadas en producto y sí en ganar licitaciones públicas a ganar concursos millonarios por desarrollos adhoc. Aquí un buen ejemplo de un pliego que busca empresas especializadas.

¿Cómo implementar los procedimientos que se engloban bajo la denominada “racionalización de la contratación pública” para promover la contratación de empresas digitales emergentes?

Utilizando los Instrumentos que han servido para cerrar el mercado durante años para homologar empresas especializadas y agilizar las contrataciones. 

Entre estos mecanismos destacan los “Acuerdos Marco” (AM) y los “Sistemas Dinámicos de Adquisición” (SDA). En ambos casos, en la búsqueda de la eficiencia, se acreditan un conjunto de empresa que responden a las diferentes peticiones que se hacen el marco del AM o SDA, pudiendo arbitrase solvencias que faciliten el acceso de empresas de nueva creación.

En el último año vemos ejemplos interesantes, aunque ninguno ha sido de fácil implementación. Destaca el Acuerdo Marco de la Comunidad de Madrid en cuyo diseño se identifica el objetivo de promover la diversidad de licitadores. De hecho, fueron homologadas decenas de empresas por categoría. Las solvencias de entrada eran bajas y se priorizaba la especialización, algo positivo para las startups y scaleups que desarrollan y escalan un producto específico.

AMTEGA también licitó un Acuerdo Marco en el 2022 que preveía el desarrollo de pilotos y la posterior implantación de soluciones tecnológicas disruptivas. El presupuesto total ascendía a 30.000.000 € y, cada contrato basado se estimaba en 1.000.000 €. Desafortunadamente, y dadas las solvencias requeridas, fueron pocas las pymes que entraron en el AM.

Por último, destaca especialmente el grupo Correos que ha sido pionero en la aplicación de SDA para la contratación de diferentes tipos de servicios y suministros, no limitándose a aquellos de uso corriente. El SDA de Correos contempla servicios tan sofisticados como la reingeniería de procesos, la oficina del dato, consultoría TI, etc.

A nivel internacional destaca el Digital Marketplace de Gran Bretaña, un sistema de homologación de servicios y productos digitales que ha sido ejemplo para la mayoría de los países que buscan facilitar la entrada de nuevos proveedores digitales.

¿Cómo promover la colaboración de grandes empresas o proveedores tradicionales con empresas emergentes?

A día de hoy, hay más espacio para la colaboración que para la competencia, pero no habrá incentivos para la colaboración, si no hay competencia. 

El considerando 47 de la Directiva 2014/24/UE expone que los poderes públicos deben hacer la mejor utilización estratégica posible de la contratación pública para fomentar la innovación, por ser considerada uno de los principales motores del crecimiento futuro. Y la comunicación de la Comisión sobre contratación de 2017 es también clara: “La contratación pública es un instrumento estratégico (…). Con un gasto anual de aproximadamente el 14 % del PIB de la UE, la contratación pública puede contribuir a afrontar muchos de los principales retos de Europa, especialmente la consecución de un crecimiento sostenible y la creación de empleo. Puede permitir inversiones en la economía real y estimular la demanda para aumentar la competitividad basada en la innovación y en la digitalización” (European Commission, 2017).

Planteamos aquí la posibilidad de generar pliegos dirigidos a promover la relación entre grandes empresas y startups/scaleups y pymes digitales, con varios objetivos: (i) canalizar la innovación de estas empresas a la administración a través de licitaciones de mayor envergadura, (ii) promover la compra pública como instrumentos para la dinamización de los ecosistemas innovadores del territorio, y (iii) fomentar la digitalización y modernización de la oferta pública tradicional.

Estas son unas primeras pinceladas de lo que puede ser el impulso de un nuevo mercado. Si te divierte la contratación pública y quieres seguir pensando en esto con nosotras, ¡escríbenos!